对完善行政诉讼第三人制度的思考

　　对完善行政诉讼第三人制度的思考

　　——以新《行政诉讼法》第29条规定为视角

　　论文提要：

　　行政诉讼第三人制度是行政诉讼的一项重要制度，设立该制度的目的在于一方面保证法院正确及时地审理行政案件，另一方面是保护第三人的权益。但在实践中，对行政诉讼第三人权益保护缺乏有力的保障和制度支撑。本文通过对新修改的《行政诉讼法》中行政诉讼第三人权益保障的变化、现实中存在的问题、先进地区的经验介绍等问题的探讨，提出了行政诉讼第三人制度完善的相关建议。

　　全文共6280字

　　主要创新观点：本文通过对行政诉讼第29条规定的深入分析，得出对于行政诉讼第三人存在的问题，对如何完善行政诉讼第三人制度提出的几点建议，是本文的创新性观点，本文从分类、程序、权利义务三个层面，对行政诉讼第三人制度进行了构建。

　　以下正文：

　　行政诉讼第三人作为行政诉讼中的一项重要制度，却在司法实践和法律运作中存在一定的问题，表现为第三人的权益得不到切实的保障，甚至可能损害第三人的利益。本文分析现行司法实践中第三人制度现状分析，通过借鉴对比从而提出我国行政诉讼第三人制度改革的基本构想。

　　一、直击现状：行政诉讼第三人规定的变化

　　最新的《行政诉讼法》第二十九条规定，“公民、法人或者其他组织同被诉具体行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”

　　从中我们可以看出，行政诉讼第三人具有如下几点法律特征：第一，第三人是与所争议的行政行为有直接或间接的利害关系。第二，第三人是诉讼开始后、法院的裁决尚未作出时而参加到他人本诉中的个人、法人或其他组织。第三，第三人在他人本诉中的诉讼地位相对独立。第四，第三人参加诉讼的方式是个人申请或法院通知。

　　修改后的《行政诉讼法》不仅考虑公民、法人或者其他组织是否与被诉行政行为有利害关系，对与案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织也可以通知或者允许其申请作为第三人参加诉讼。[[1]]在以后的案件中就可以绕过对是否与行政行为有利害关系的判断，直接分析是否与案件处理结果有利害关系，如果判决结果对第三人产生不利的法律后果，就应通知其参加诉讼或者允许其申请参加诉讼。

　　不过，还存在一些行政诉讼，案件判决结果不会影响第三人的权益，但是与行政行为却有利害关系，比如在不服打架斗殴的行政处罚案件中，如果原告仅仅诉求减轻限制人身自由的期限，已获得赔偿的受害人可以作为证人参与诉讼，也可以作为第三人参加诉讼，那么法官以被害人已经获得赔偿、裁判结果不会影响第三人权益为由拒绝其申请作为第三人参加诉讼，这样会得不到第三人认同，影响第三人权益的维护。[[2]]

　　二、寻找问题：行政诉讼第三人规定的缺位

　　（一）第三人身份不明晰

　　何为行政诉讼第三人，目前的法律规定似乎并没有给我们一个明确的答案。这不仅造成法官认定和操作的不一，且对第三人合法权益不能给予有效的保护。具体表现在:首先，行政诉讼第三人常难以与原告区分，二者的区别并不十分明显，原告与第三人的差别仅仅在于对“利害关系”具体认定不同。其次，还有一部分第三人如被告一样，具有相似的法律地位，他们的权利义务与被告有很大程度上的一致。司法实务中并不是所有的利害关系都是与具体行政行为有直接、必然的联系的利害关系。往往第三人的权益保护来源于多个部门法的规定，与政府不同的部门相互交织在一起，我们也要根据具体情况理清第三人的利害关系。[[3]]

　　（二）第三人的上诉权受限制

　　新《行政诉讼法》第二十九条第二款规定：“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”单从文本上看，新法似乎限缩了第三人上诉权的范围。新法对此加以限缩可能出于防止第三人滥用上诉权的考虑。但是，也有学者提出异议，认为“第三人未必总是被判决承担义务，有的时候行政诉讼中作出不利于第三人的判决，但是未判他承担义务。这种情况下，第三人没有上诉权是不合理的。”

　　（三）第三人的角色的缺位

　　从法律规定的角度来看，有两种第三人即行政第三人和行政诉讼第三人，所谓行政第三人，是指行政机关的具体行政行为对行政相对人之外所产生的效力的人，如自然人、法人或其他组织，而且他们通常与行政机关的行政行业具有法律上的利害关系。在这里，我们要区分行政第三人与行政诉讼第三人。行政第三人是相对人之外的，受到具体行政行为影响的，未提出行政诉讼的利害关系人。因此，虽然他们都与具体行政行为有利害关系，但是基于法律的规定或者受案范围的限制，没有提出具体行政诉讼请求的行政程序第三人，并不具有诉讼当事人的地位。其可以第三人的身份出现，从而引出行政诉讼中的第三人问题。但在实践中，行政诉讼第三人是一个比较复杂的问题，但现行法律条文对第三人的规定却比较简单。

• 比较与鉴别：先进地区相关规定的考察

　　我国现行的《行政诉讼法》对第三人制度的规定比较粗糙，适当借鉴法制先进国家的立法体例和注重本土资源的自身特性，不失为法律发展的一种进路。

　　（一）德国

　　在法制先进国家，法律中对行政诉讼第三人的规定较为明确和具体的。如在大陆法系的德国，根据德国《行政诉讼法》第65条的定义，行政诉讼第三人是指行政诉讼程序法律上尚未结案或在高一级审级审理未决时，法院可依职权或依申请传唤与法院裁判有利害关系的其他人员。其分为通常参加的第三人和必要参加的第三人。通常参加的第三人的法律地位是因其法律上的利益将受到裁判的影响，其所为诉讼行为，以直接关系其本身利益为限。而有关当事人间的诉讼标的及诉讼程序，仍受当事人声明之拘束。根据《联邦德国行政法院法》（1960年）第66条的规定，第三人在当事人申请的范围内，可以为独立攻击或防御方法及一切诉讼行为。也就是说，通常参加之第三人受当事人所提诉讼标的之拘束，不得提出与之不同的实体申请。但对事实上及法律上的主张或诉讼程序申请，可以独立进行，不受当事人诉讼行为限制。其参加诉讼时已进行的诉讼行为，第三人无权要求重新进行。依《联邦德国行政法院法》（1960年）第121条的规定，通常参加之第三人受裁判效力之拘束，以其法律上的利益受裁判影响的范围内为限。通常参加之第三人，对下级法院的裁判，在其法律上的利益受到影响的范围内，可以独立提起上诉。如果裁判已经生效，符合再审条件的，亦可申请再审。[[4]]必要参加的第三人其法律地位是可以为任何诉讼行为，也可提出与当事人不同的实体申请。对于其参加诉讼时已进行的行为，有权请求重新进行。当事人对于诉讼标的及诉讼程序的处分，须经其同意始发生效力。必要参加之第三人当然受裁判效力之拘束。[[5]]在诉讼程序中设计诉讼第三人参加诉讼的制度主要是基于以下几个目的：第一，保护诉讼第三人的合法权益。通过让诉讼第三人参加到诉讼程序中来，防止了未经其参与就对其权利作出决定的情况发生，通过程序保护了基本权利。第二，实现诉讼经济原则。根据《行政法院法》第一百二十一条的规定，设置诉讼第三人参加诉讼程序的制度使得对案件的广泛澄清和判决的既判力延伸至第三人成为可能。第三，有利于保持法安定性。通过诉讼第三人的参加，能够有效防止法院对现一案件作出相互矛盾的判决。

　　（二）英美法系

　　在英美法系的国家，如果案件涉及诉讼中原告、被告之外第三人利益时，有“第三方被告”“第三方参加”的制度和方式可以为诉讼关系之外的人提供救济。例如，美国的“第三方参加”，又可以分为权利参加和许可参加。这两种第三方参加的方式，最主要的目的是为了维护参加人的需要、利益以及与当事人的关系。在这种行政诉讼的模式下，司法中法律的适用被理解为避免行政机关滥用权力的一种机制。而在英国，行政诉讼中与第三人类似的有利害关系人，是指直接受诉影响（除原告与被告之外）的任何人。并且明确规定，原告送达诉状格式时就需送达其认为与案件有关的所有利害关系人。这使得行政诉讼中的第三人较为明确和具体。

　　（三）台湾地区

　　台湾地区行政诉讼第三人分为必要共同诉讼独立参加之第三人、利害关系人独立参加之第三人、辅助参加之第三人。其前两种与德国的行政诉讼第三人实质相同，表述略有差异而已。必要共同诉讼独立参加之第三人处于独立地位，可以独立地攻击或防卫，其行为效力及于全体，因行政法院的疏忽而致第三人未能参加诉讼的，裁判对第三人仅有形式上而无实质上的效力，对同一诉讼标的，第三人可以重新起诉。如裁判有再审之理由，第三人可以提起再审之诉，但不得依第284条的规定对确定终局裁判申请重新审理。[[6]]利害关系人独立参加之第三人诉讼地位独立，可以独立进行攻击或防卫，第三人未参加撤销之诉之诉讼程序，而撤销或变更原处分或决定的裁判对第三人发生效力损害第三人利益的，如非第三人原因造成，第三人可以对确定的终局裁判申请再审，但自裁判确定之日起超过一年的，不得申请再审。辅助参加之第三人处于辅助当事人之地位，可为当事人提出攻击或防御方法，提起上诉，申请恢复原状等诉讼行为。当事人不能为的诉讼行为，第三人亦不得为之。

　　四、破解之道：对行政诉讼第三人制度的建议

　　（一）正确界定“利害关系”

　　现行《行政诉讼法》中与行政行为有无利害关系的认定仍然需要法官的自由心证，根据《行政诉讼法解释》，将第三人资格限制为“法律上的利害关系”。同时规定了“与被诉行政行为有利害关系”按照我国行政诉讼法的规定，我国是以“与被诉具体行政行为有利害关系”和“与案件处理结果有利害关系”的资格限制，使得在处理比较复杂的无法直接确定与被诉行政行业有无利害关系的案件时，可以直接通过判断是否“与案件处理结果有利害关系”来确定行政诉讼第三人的资格。[[7]]虽然可以在一些情况下绕过“与被诉行政行为有利害关系”的判定，但是既然法律规定了此种情况，就不应该虚化它，在进行初步判定行政诉讼第三人资格的时候，仍然需要考虑其与被诉行政行为的利害关系。建议在以后的立法和司法解释中可以明确规定利害关系内涵，与“事实上的利害关系”、“法律上的利害关系”中的利害关系是否一致，而不是寄希望于法官的自由心证，从而减少法律腐败。[[8]]

　　（二）补充对行政诉讼第三人的分类

　　综观以上几个国家和地区，均有对行政诉讼第三人的明确分类，对第三人进行分类可以使第三人的概念变得更加清晰，法院适用起来也会更加有可操作性。各国的行政诉讼第三人制度均是源于本国的民事诉讼第三人的制度，我国也是如此，相较于行政诉讼第三人来说，我国的民事诉讼第三人制度明显发展的更加完善，对于第三人也有非常成熟的分类。有鉴于此，有学者认为我国的行政诉讼第三人的分类完全可以准用民事法的规定，但大多数学者对此观点是不赞同的，认为“行政诉讼第三人制度和民事诉讼第三人制度是两种不同的诉讼制度，当然会有不同的运作方式。”[[9]]根据对行政诉讼第三人与民事诉讼第三人的类比以及对行政诉讼第三人独有特征的把握，学界曾经尝试的对于行政第三人的分类主要有以下几种：

　　第一种是按照早期研究行政诉讼第三人的学者的尝试，按照该第三人与诉讼标的关系是否直接为标准，将行政诉讼第三人分为直接利害关系第三人和间接利害关系第三人。[[10]]第二种是从第三人与被诉行政行为的利害关系的内容角度进行考察，将其细分为权利关系第三人（因自己的权利受到行政行为的不利影响而享有请求权的自然人、法人或其它组织）、义务关系第三人（受具体行政行为的有利影响或者是参与了不利益具体行政行为而应为一定负担的自然人、法人或其它组织）和事实关系第三人（既不享有权利也不负担义务，但由于本身与被诉行政行为有某种牵连关系，而被法院通知参加诉讼的公民、法人或其它组织）。第三种是从第三人地位的角度进行划分的，将行政诉讼第三人分为预决性利害关系当事人（由于与被诉行政机关有法律上的工作或协作关系，而致裁判结果对其权利义务有预决作用），必然性利害关系第三人（与原告同等地受具体行政行为的约束），或然性利害关系第三人（与具体行政行为有某种牵连关系而可能受案件结果的影响）。

　　以上几种关于行政诉讼第三人的分类各有其利弊，但都有其精彩与独到之处。笔者更倾向于采用权利关系第三人、义务关系第三人、事实关系第三人的分类，这种分类方法简单明了，容易掌握，且从法律关系的角度对行政诉讼第三人进行类分，基本上涵盖了所有的情况，可操作性较强，相信在指导司法实践的过程中，能够达到事半功倍的效果。

　　（三）确定行政机关可以做第三人

　　针对行政机关能否做第三人的问题，笔者认为，考虑到从行政诉讼的主要目的是保护相对人的合法权益这一宗旨出发，允许行政机关做第三人将是利大于弊。从行政诉讼具体司法实践来看，第三人主要有两种角色定位：第一种，行政行为的行政相对人作为诉讼第三人的定位。这类第三人在行政法律关系中处于行政相对人的地位，基本上具有原告资格，只是程序上没有提起行政诉讼成为原告。其在行政诉讼中的权利义务几乎与原告相同，可以提出诉讼主张，对一审判决提出上诉，等等；第二种，行政行为的主体作为第三人的定位。一般而言。行政机构通过使用一般性的政策手段来使得法律文本中的法律规范得到应用。这一过程伴随着规则的重新制定和后续司法的灵活运用。因此，这类第三人在行政诉讼法律关系中，通常作为被告；但是在司法实践中，有些具体行政行为的作出机关或机构，虽不具有行政主体资格，但是在行政实体法上却赋予其行使行政权的授权或委托。确定行政机关作为第三人既有利于正确分配诉讼义务，也有利于保护行政相对人的合法权益、监督行政机关依法行政，更不用说有利于法院查明案件事实、及时解决纠纷了。

　　（四）正确界分行政诉讼第三人与原告标准

　　行政诉讼第三人与原告资格标准在一定范围内的重合导致在实践中对于二者标准界分的混淆，要正确区分行政诉讼原告与第三人的资格对于界定行政诉讼第三人的标准，乃至确定行政诉讼第三人在诉讼中的权利义务，有着非常大的影响，笔者认为，可以在建基于上文所提议的对行政诉讼第三人进行分类的基础上对二者进行界分，如本文所倡，可将行政诉讼第三人分为权利关系第三人、义务关系第三人和事实关系第三人，其中，权利关系第三人是完全具备原告资格的第三人，只是因为自身未有提起诉讼，因而处于第三人的位置，对于此类第三人，行政诉讼法应给予更加全面和到位的保护，因此类第三人的本质实与被告相同，该类行政诉讼第三人在行政诉讼程序中享有同原告相同的诉讼权利[[11]]，如行政处罚案件中的共同被处罚人甲和乙，甲对该行政处罚行为不服提起诉讼，此时乙作为第三人参加诉讼，乙就属于具有实质上原告资格的权利关系第三人，享有充分的诉讼权利，有权提出自己独立的主张。且此类第三人当然可以选择作为原告提起诉讼。而对于义务关系第三人和事实关系第三人则不具备这种资格要件，只能作为第三人参加诉讼。对行政诉讼第三人和原告标准之间的关系进行清晰的界分和把握，将有助于更加合理全面地保护当事人的合法权益，同时也有利于司法资源的有效运用。

　　行政诉讼法是控权法也是保权法，正确的制度设计应该能使行政机关的权力得到控制，以防止滥用职权，同时要对公民的合法权益提供有效的保护。对以上主要争议点的解决能够有助于对行政诉讼第三人资格做出正确的界定，除此之外，

　　还应在程序方面对行政诉讼第三人制度增加一些更加细致的规定，如明确第三人上诉权，完善举证制度等等，使得相关规定更加详细明确，从而为行政诉讼第三人参加诉讼、为法官在实践中审理相关案件提供确定的指引，实现“控权”和“保权”的双重目的。

　　五、结语

　　行政诉讼第三人制度是为当代大陆法系国家所普遍确立的一项制度，我国立法之上的诸多不足以及制度设计的粗疏，导致行政诉讼法不能较好地指导司法实践，行政诉讼第三人的合法权益也始终未能得到全面保护，为了使行政诉讼第三人制度发挥其应有的作用，就要结合我国实际设计出一套符合我国国情、充实完备的行政诉讼第三人制度，通过对上文所介绍的国家和地区的相关制度的借鉴，相信能够帮助我们把握行政诉讼第三人制度的实质内涵与价值导向，从而对行政诉讼第三人制度有一个更加全面和深入的认识，从而在完善该项制度方面更加能够有的放矢。通过吸收先进国家和地区关于行政诉讼第三人制度的经验，在此基础上结合我国实际，从中找出解决现存问题的方法，进而对其进一步完善，相信一定可以使其能够发挥出应有的价值，为我国行政诉讼制度的整体完善及第三人合法权益的有效保护发挥出重要的作用。

　　[[1]] 江必新，邵长茂，《新行政诉讼法修改条文理解与适用》，中国法制出版社，2015年。

　　[[2]] 杨炼，《行政诉讼第三人范围之界定》，太原社会科学报，2005年第3版。

　　[[3]] 徐银华，王成明，《类似被告诉讼地位的第三人诉讼权利义务及其法律责任探析》，2004年第4版。

　　[[4]] 蔡志方，《行政救济与行政法学》，1993年版。

　　[[5]] 陈计男，《行政诉讼法释论》，2000年版。

　　[[6]] 台湾地区《行政诉讼法》，1998年第42条、第39条、第47条、第284条的规定。

　　[[7]] 叶青，《小议行政诉讼法上法律上利害关系与事实上利害关系之区分》，2010年。

　　[[8]] 同[1]。

　　[[9]] 马怀德，解志勇，《行政诉讼第三人研究》，载《法律科学》2000 年第 3 期。

　　[[10]] 佚名，《法治博览》，2014年第2期，第20-22页。

　　[[11]] 杨寅，《行政诉讼原告资格新说》，2002年。