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行政诉讼协调制度初探

来源:   发布时间: 2015年05月14日

  行政诉讼协调制度初探

  

    [提要]行政案件协调制度是指在行政诉讼中,双方当事人本着平等自愿的原则,通过明辨是非、协商讨论,在互谅互让的基础上对争议事项达成新的协议(包括行政机关改变具体行政行为、行政非诉案件审查时被申请人积极与行政机关协商达成协议等),由法院审查予以认可的制度。在法院协调制度下,合意和解协议应具有解决纷争终止诉讼的效力,并且法院协调制度应采取裁定书的结案形式终结诉讼。

  全文共9266个字。

  关键词:行政诉讼协调   概念背景  必要性  原则与运用

  一、行政诉讼协调制度的概念特点以及存在的背景和原因

  (一)概念及特点

  行政诉讼协调制度是指,在行政诉讼中,双方当事人本着平等自愿的原则,通过明辨是非、协商讨论、互谅互让的基础上对争议事项达成新的协议(包括行政机关改变具体行政行为、行政非诉案件审查时被申请人积极与行政机关协商达成协议等),由法院审查予以认可的制度。

  行政诉讼协调制度下达成的“合意和解”协议,既是一种“公法契约”,又是一种“替代性裁判文书”。“公法契约”,是因为行政诉讼中“合意和解”协议的当事人双方是处于不平等地位的行政机关和行政相对人(或利害关系人),包含着行政权的职能在里面,体现着“公权力”对“私权利”的管理功能,它因而是一种行政法上的“公法契约”。而“替代性裁判文书”则和民事诉讼的法理一样。“行政诉讼中采用调解是当事人以行政法上的权利义务为处分标的合意行为,调解协议或文书与判决书的效力相当,可以作为强制执行的依据。”其特点是:

  1、在诉讼中(包括立案前审查阶段),允许当事人对所争议的事项进行协商,以解决纷争。

  2、法院对于当事人之间达成的协议,只要不违反法律禁止性规定,应当予以认可。

  3、法院审查认可当事人之间达成的协议后,应当出具终止审查裁定书,终结案件审理。当事人申请撤诉的,法院应当裁定准予撤诉。该决定、裁定具有终局性,当事人达成的协商意见包含在法律文书中,具有法律约束力,具有强制执行力。

  (二)行政诉讼案外协调制度存在的背景及原因

  法院在审理行政案件过程中,既要支持依法行政,维护行政机关权威,又要监督行政执法,保护行政管理相对人的合法权益。但从司法实践来看,围绕具体行政行为的合法性和原告权益的真正实现进行必要的协调疏导,及时彻底解纷止争,避免循环诉讼或判决结案带来的其他不利后果,最大限度实现法律效果与社会效果、法律效果与政治效果有机统一也是十分必要的。原因有三:

  1、行政审判形势发展需要。随着法治进程的推进及大规模的机构改革,政府职能逐渐从权力中心转变为服务中心,大量的非政府组织、社会中介组织、非营利性组织承担着政府的行政权。政府的行政活动方式也发生了变化,像行政指导、政府采购、公共设施建设、行政资助、行政服务等非权力性政府活动所占比重越来越大,权力因素已退居次要地位。行政管理已不再仅仅是行政机关单方意志的体现,更多时候,这种行政管理表现为行政机关与行政相对方的合作。因为只有合作的行政才能使行政机关节约行政成本,提高行政效率,使行政目的得以圆满实现。对相对人而言,参与行政能使自己受益,享受行政机关提供的高质量服务。行政活动越来越多的以协商、合作的方式进行,这给行政诉讼中适用协调创造了条件。

  众多的审判实践证明,许多案件在法院的协调下无须判决就取得了较好的社会效果,这便为行政协调留下了动作空间。比如我院近几年来审理的一些有关计生、环保的行政处罚、城建部门的行政许可、政府部门的土地确权等案件,通过我院法官耐心细致的协调,双方的矛盾纠纷都得到了有效化解,社会效果很好。

  2、瑕疵行政行为的存在。多数行政案件中存在被诉具体行政行为的瑕疵情况,法院直接判决不足以及时保护行政相对人合法权益。

  3、行政自由裁量权的存在。现行行政法规所规定的行政处罚幅度太大,情节较笼统,而各执法人员的素质不同,及对法律、法规本身的内涵和外延理解不同,造成处罚差异较大,法院对这种合法但不合理的行政行为只能判决维持,这样的判决就使得行政相对人的合法权益得不到保护,引入行政协调制度就解决了这一矛盾。

  二、确立行政诉讼协调制度存在的必要性

  1、现代行政的发展使得其不再拘泥于传统的单方行政和高权行政,而是逐步向合作行政和服务行政过渡,这就必然包涵了行政指导、行政合同等非权力行政的客观事实,行政主体与行政相对人之间的关系己逐渐从一种利益冲突、对立或对抗、互不信任的关系发展到一种利益一致、服务合作、相互信任的关系,甚至可以说,在现代行政中,追求双方法律地位的平等的理念己深入人心。在此种理念支配下,强调行政主体与行政相对人之间通过平等协商和对话来解决利益纠纷就显得十分重要了。因此,在行政诉讼领域如何贯彻合作行政与服务行政的理念,如何充分保护行政相对人的程序性权利,调动行政相对人积极参与解决行政争议的积极性等问题就摆在了理论界与实务界面前,而调解制度就为我们提供了一个良好的解决问题的思路。令人可喜的是,我国行政诉讼法明确规定:“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。”这是我国行政诉讼的一项基本原则,贯穿于行政诉讼的各个方面和整个过程之中。这显然就为我国行政诉讼适用调解的可行性提供了一定的法律依据。

  2、司法实践的需要呼唤在我国确立行政案件的调解制度。目前,我国行政诉讼法中还没有正式认可协调和解的效力,所以在实践中较大的问题就是行政诉讼的协调和解缺乏应有的法律依据,因此导致部分法院在处理行政案件时随意性很大。有人认为,大部分撤诉案件实际上采取了逃避司法审查进行庭外和解的方法,这与法律精神是相悖的,是规避法律的行为。这种行为给行政审判的正常开展带来一系列危害:严重影响了行政诉讼所追求的社会效果;法官的公信度下降;法院的威信降低;影响法律的严肃性;影响法官素质的提高等等。笔者认为,行政机关之所以可以在法官的调解下改变业已作出的行政行为,以换取相对人的撤诉,最重要的原因是行政机关意识到该行政行为违法,依法将被撤销或变史。如果说这是行政机关的一种规避行为,也仅是规避被法院宣判的结局,行政机关由于接受调解而改变违法的行政行为,避免了败诉所带来的负面影响。相对人撤诉,可以节约解决争议的成木,可以说,这种规避行为既没有破坏国家法律的实施,又较好地保护了行政相对人的合法权益,因而具有合理性。针对这种现实状况,笔者认为在立法上正式确立行政案件的调解制度是当务之急。相信得到立法正式认可后,我国的行政诉讼协调和解就会实现从“秘密状态”向公开化和法定化方向的转化。

  3、有利于促成行政机关积极履行法定职责。根据法律、法规的规定,每个行政机关都有其特定的行政职权和责任,行政机关既不能放弃,也不能滥用。当行政相对人申请行政机关履行特定职责,而行政机关拒绝履行、拖延履行、不予答复,行政机关就构成了行政不作为。这种情况下,行政法官尽量做好协调工作,督促行政机关积极履行自己法定职责,能及时维护行政相对人的合法权益。

  4、弥补了具体行政行为存在的缺陷和瑕疵。对一些具体行政行为存在缺陷和瑕疵的案件,对提起行政诉讼的相对人来说,行政诉讼的运作过程和处理结果为了保护自己的合法权益是其直接动力和最终目的,对行政机关的监督不是行政相对人追求的目标,及时解决纠纷和矛盾是行政相对人的需要,法院直接判决不足以及时保护行政相对人合法权益,在双方当事人的共同意愿下,法院启动协调制度,能较好地解决这一问题。

  5、救济了显失公平的裁决。对行政裁决、行政认定提起的行政诉讼不同于一般的行政诉讼,行政机关作出的裁定、认定是要解决民事争议和对某种民事行为责任、效力的认定。在这类诉讼中原告要求纠正行政机关的行政裁决、行政认定,其目的并非是使行政机关败诉,而是想通过行政诉讼来实现自己的主张、维护自己的权益,为此,当法院发现行政机关的裁决显失公平时,不采取判决方式,而由民事纠纷当事人之间达成和解的方法解决纠纷是最佳的选择。

  6、合理调整了行政机关的自由裁量。由于行政自由裁量权的存在,行政机关在法定的权限内做出的任一选择都是合法的,当原告以处罚过重为由向法院提起诉讼时,法院对这种合法但不合理的行政行为只能判决维持,这样的判决就使得行政相对人的合法权益得不到保护,引入行政协调制度就解决了这一矛盾。当原告以处罚过重为由向法院提起行政诉讼,法院运用协调制度来解决纠纷,能更好地对行政机关的自由裁量作出调整。

  7、和谐社会的构建急切需要建立行政机关与行政相对人之间的和谐关系,以此来实现行政目的实现和国家的长治久安。而在行政诉讼中运用协调方式结案,以柔性手段钝化“官民”矛盾,积极推行行政案件的协调和解机制小失为化解矛盾的有效手段。让当事人自觉接受协调的结果,自动履行,能从某种程度化解相对方对行政机关强制答理的逆反心理,另一方面也能够降低诉讼成本,实现行政目的进而提高行政效率,同样也能达到化解社会矛盾,解决纠纷的目的,拥有其他纠纷解决方式不具备的优点。

  三、确立行政诉讼协调制度的意义

  建立行政诉讼协调制度,既能避免了法院强制调解的弊端,又能解决行政机关与行政管理相对人自行和解无法律约束力、无强制执行力的制度缺陷,促使矛盾纠纷解决方式的多元化。其意义主要体现在以下三个方面:

  第一、有效化解“官”“民”矛盾。近年来,随着经济社会的发展变化,很多行政案件表面所显示的简单的权利义务关系与纠纷背后多种多样的社会关系不一致,更由于行政案件依据的法律规范层次复杂、种类繁多,还不可避免地存在着地方立法、部门制定规章的自我保护色彩,以及它本身不易为原告方所理解,人民法院如果依据《行政诉讼法》第五十条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解”的规定处理,结果只能作出一些非黑即白的结果,与当事人的期望值造成了很大的落差,从而引发高上访、高申诉,不利于社会稳定,也影响司法权威,因此,行政争议的解决必须采取多种方式和手段。人民法院在查清事实,分清是非,不损害国家利益、公共利益和其他合法权益的前提下,完全可以通过建议由行政机关完善或改变行政行为,补偿行政相对人的损失,有利于当事人之间权利义务的实现,缓解矛盾,化解纠纷。其次,协调将会提高息诉率。由于协调的自愿性质,使双方当事人大大减少了对抗情绪,可有效地避免缠诉行为,能彻底解决纠纷,真正做到案结事了、“官”了“民”了。

  第二、有效平衡双方利益。在行政诉讼协调机制中,法官通过对当事人双方分歧争议的事实、矛盾纠纷产生的原因、存在问题的焦点等进行分析,通过解释有关的法律规定,以法律作为衡平工具,评价当事人的争议问题合法与否,分清法律责任,使当事人能正确识别其行为的合法性程度,其主张的合法合理与否,主张得到支持与否,抗辩理由成立与否,应有哪些合法权益,应负何种义务或应尽何种责任,等等。从而互谅互让,相互妥协,权利人让步或牺牲一定权益,义务人自愿履行义务,达成一种能互相接受的较为折衷的协议。因此,行政诉讼协调机制是在当事人利益之间的一种分配和一定意义上的平衡的反映。

  行政诉讼当事人因存在无法或难以自行解决的纠纷才诉至人民法院,寻求人民法院的公力对其私有权利进行司法救济,人民法院则行使审判权对当事人之间的争议进行协调性工作,使当事人缩小分歧,扩大共识,最后达成平息争议的协议,体现对合法私权保护请求的支持。

  第三、有效节省司法资源。稳定压倒一切。建立行政诉讼协调制度,可以不受复杂的诉讼程序约束,案件立案审查前、举证时限内、庭审中、判决宣判前乃至执行中各个环节均可以协调处理,有效提高工作效率。还可以在大幅降低行政诉讼当事人的心理对抗程度,减少信访,维护社会稳定。纠纷进入司法程序后,人民法院以司法行为所特有的公正力、权威性和影响力居中对当事人进行协调,通过讲法律、摆事实和讲道理,对当事人之间的心理状态加以调节,逐步弱化其对抗心理,消除误解,为其互谅互让并达成协议奠定必要的心理准备,经协调达成协议认可的,当事人之间的心理对抗程度达到最弱,有的甚至达到完全消除状态。相应地,因不服行政诉讼而进行的信访也会大幅减少,有利于社会和谐及社会稳定,从而最大程度地保证公平、正义的实现,树立司法权威,提升司法形象。

  四、行政诉讼协调制度的原则、适用范围和运用

  (一)行政诉讼协调制度必须坚持以下原则:

  1、自愿原则。行政诉讼协调制度应建立在对立的当事人之间的权力或权利能互谅互让,当事人地位平等的基础上进行,当事人达成的和解协议必须出于自愿,并且不得侵犯国家、集体、他人的合法权益,也应当包括当事人自行和解内容。在行政法律关系中,行政主体和行政相对人的地位是不平等的,行政主体处于管理和支配地位,而在行政诉讼法律关系中,原被告的法律地位是平等的,也只有赋予原被告平等的法律地位,原告与被告的和解才有可能是自愿的,才能最人限度地防止被告以权压人、以权促和,也只有原被告的和解是自愿的,才能使原告的合法权益切实得到保护,才能使被告违法或者不当的行政行为得以纠正,促进被告依法行政。

  2、合法性原则。行政诉讼协调应建立在查明事实,对被诉具体行政行为的合法性作出明确判断,分清是非的基础上进行协调,既不侵犯原告的合法利益,也不放纵被告的违法行政行为。行政协调制度赋子行政主体实体处分权,行政主体不能超越或放弃法定职权。行政主体通过有条件的行使实体处分权,与相对人达成协调决议,但处分权的行使必须限定在性政主体依法拥有的法定职权范围内。如果行政主体为达成协议放弃、滥用、超越职权,或是损害到第三人利益,必将引发行政管理秩序混乱,最终损害国家和社会公共利益,这种调解当然无效。对被诉行政行为合法性的审查可以放宽到非诉行政执行案件的审查标准。诉讼协调不得就被诉具体行政行为的合法性进行协调。

  3、司法不干预行政原则。行政诉讼协调过程中,司法权必须尊重行政权,坚持司法不干预行政原则。

  (二)行政诉讼协调制度适用的范围

  从司法实践来看,通过归类及分析,行政案件出现下列情形之一的,可以进行协调:

  (1)具体行政行为存在瑕疵,行政机关认可并愿意予以相应弥补的;(2)被诉行政行为若撤销,将给国家、公共利益或他人合法权益造成较大损失的;(3)行政机关不履行法定职责,通过法院协调,行政机关可能履行义务并能够化解双方矛盾的;(4)被诉具体行政行为相对人与行政机关矛盾突出,如判决,可能激化矛盾,影响社会稳定的;(5)被诉具体行政行为尽管程序和实体处理合法,但相对人确实存在需要解决一些实际问题的;(6)行政赔偿案件;(7)行政合同案件;(8)涉及自由裁量权的行政诉讼案件;(9)涉及选择权的行政诉讼案件;(10)涉及判断权的行政诉讼案件;(11)涉及财产权的行政诉讼案件;(12)其他适合协调的行政诉讼案件。

  (三)行政诉讼协调制度的结案方式

  行政诉讼协调制度的结案方式应采用“裁定书”的形式。一是对当事人“合意和解”后,原告申请撤诉的案件,按传统的结案方式裁定准予撤诉。二是对当事人“合意和解”后,原告不申请撤诉的案件,法院就“合意和解”协议的内容、原被诉具体行政行为的效力、诉讼活动的过程等相关问题作出判断后,裁定本案终止诉讼或终结诉讼。理由:第一,行政诉讼“法院协调”既是当事人之间的“公法契约”行为,又是法院的职权行为,既有当事人“自治”,又有司法权的“引导”,用裁定书的形式可以体现诉讼行为的性质。第二,对“合意和解”协议的审查,包含着对被诉具体行政行为合法性的审查。按“具体行政行为的公定力”理论,不经法定的程序和方式不能否认具体行政行为的效力。而“合意和解”协议没有否定被诉具体行政行为公定力的效力。第三,诉讼行为的中止或终结,当事人虽具有促进作用,但主动权仍然掌握在法院手中,对当事人中止或终结诉讼的行为是否准许,必须由法院审查后决定。因此,“合意和解”协议并不当然地中止或终结诉讼,其中止或终结诉讼的效力必须由审判权赋予。用“裁定书”的形成结案,正如准予撤诉的裁定一样,既能反映出当事人的“自治”,又能体现出法院的“审判职能”。

  裁定书的内容可以叙述为,**诉*行政机关**一案,诉讼过程中,当事人已达成如下“合意和解”协议,叙述协议内容并就协议的合法性进行判断后作出确认合法与否的认定(这里主要是表明“合意和解”协议的合法性问题)。接着就被诉具体行政行为与协议的关系作出判断性叙述,鉴于协议已变更或部分撤销了被诉具体行政行为,原被诉具体行政行为被变更或撤销的部分不再具有法律效力,当事人双方应按协议履行(这里主要是解决被诉具体行政行为的公定力问题)。接着叙述,鉴于本案当事人已“合意和解”,诉讼程序已没有必要进行下去,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第**条规定,裁定本案终止诉讼或终结诉讼。

  (四)运用行政诉讼协调制度,注意的问题。

  审判实践中,主要应做好以下几个方面的工作:

  1、对症下药。用和解的方式解决行政诉讼争议,提高和解撤诉率,有利于协调各方面的利益关系,妥善化解人民内部矛盾,维护社会公平正义,促进安定团结,同时也有利于促进行政机关依法行政。为此,要注重引导行政审判干警不断更新行政审判理念,强化行政诉讼协调意识,积极运用协调方式化解矛盾纷争。一是要求干警把征询当事人是否同意和解作为必经程序,在不违反法律规定,不侵犯国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下,鼓励当事人自愿接受和解。在协调征询双方意见时,如一方不同意,经多次做工作无效后,则不会强迫做和解工作,避免“以权促调”、“以拖压调”等违背当事人意愿的做法。二是对行政诉讼双方积极引导和解,不是因此延长审理时间,而是严格把握审限,对于当事人之间无法和解处理的行政争议案件,及时依法作出裁判,避免为追求高撤诉率而出现“和稀泥”式的无原则协调和解现象。三是严格按照行政诉讼法及相关司法解释的规定,对被诉具体行政行为是自由裁量行政行为、行政裁决、不履行法定职责的案件以及其他有可能通过协调方式解决的案件适用协调和解的方式处理,尽量促使行政机关完善、改变违法或者不尽合理的具体行政行为,从而使原告主动撤诉,达到化解矛盾、案结事了、息事宁人的圆满结果。

  2、方式灵活。在保障弱势地位相对人的合法权益的前提下,要积极采用座谈会、协调会和法官释明利弊等手段,采取诉前协调、诉中协调、诉外协调、回访协调的不同阶段的调解方法,努力化解官民矛盾,积极促使行政执法机关主动改变或撤销违法的具体行政行为,或说服诉求无法律依据的行政相对人息诉。对一些开庭易导致矛盾激化的案件,要在答辩期届满前和证据交换阶段积极开展庭前协调,避免矛盾升级。

  3、因案制宜。针对不同的案件适用不同的和解方法。在对具体行政行为合法性审查的基础上,要认真听取双方当事人的意见,对具体行政行为合法,且系羁束行为的,通过向原告宣传法律、法规,促使其撤诉;被诉具体行政行为合法,但属自由裁量行为的,通过协调促使原告与第三人达成协议,行政机关认可,原告撤诉,或通过协调让被告改变具体行政行为,原告撤诉;当原告以处罚过重为由向法院提起行政诉讼时,由于行政自由裁量权的存在,行政机关在法定权限内作出的任一选择都是合法的,一般情况下,法院对这种合法但不合理的行政行为只能判决维持,但这样的判决就使得行政相对人的合法权益得不到保护,通过行政协调制度解决了这一矛盾;对行政机关行政不作为案件,尽量做好协调工作,督促行政机关积极履行自己的法定职责,从而消除行政争议的基础,满足了行政相对人的要求,维护了行政相对人的合法权益;对被诉具体行政行为错误及存在缺陷和瑕疵,直接判决不足以及时保护行政相对人合法权益的案件,在不违反法律和公共利益、他人利益的前提下,在双方当事人的共同意愿下,启动协调制度,促使行政机关对被诉具体行政行为予以修正,从而实现息讼;对行政裁决案件,由于原告要求纠正行政机关的行政裁决、行政认定的目的不是使行政机关败诉,而是想通过行政诉讼来实现自己的主张,维护自己的权益,因此,当发现行政机关的裁决显失公平时,只要双方对民事权利和义务关系达成合意,就通过行政协调手段,运用民事纠纷案件当事人和解的方式解决纠纷。

  五、行政诉讼案外协调制度的救济

  在行政诉讼中引入协调制度,其积极作用不可言喻,但相对来说,也不得不思考由此而带来的一些负面影响。一是一些法官在审判实践中,为了片面追求协调结案,不对被诉具体行政行为的合法性做出明确判断,不分清是非的协调,“和稀泥”,特别是对行政诉讼法规定的原告撤诉“是否准许,由人民法院裁定”视而不见。二是可能造成行政主体为达到不“败诉”的目的,无原则牺牲公共利益,或者胁迫或变相协迫原告接受和解而撤诉。三是原告的司法保护被虚置。事实上的协调很多是达成“合意和解”协议后以撤诉的形式出现的,事实上的“合意和解”游离于现行法律规定之外,当事人达成的和解协议并不具有法律效力,原告撤诉后,行政机关或第三人完全可以对协议内容置之不理,此种情况下,相对人既无权对抗行政机关或第三人,又不能请求司法救济,司法保护的大门对相对人来说等于虚置。

  根据以上情况,需要做好以下几方面的工作:

  1、确定“合意和解”协议的法律效力。当事人达成“合意和解”协议,经法院裁定确认后,当事人不能上诉,也不能对同一事实与理由再行起诉。

  2、完善审判监督,确保当事人的合法权益不侵犯。当协议侵害国家利益、社会利益、集体利益,侵害案外人利益的,违背当事人真实意思的,违反法律法规的禁止性规定等情形时,当事人申请再审,只要在行政诉讼法规定的时效内申请,法院应当启动再审程序。

  结语:行政诉讼适用调解并不是一个新生事物,却是一个值得研究的热点课题,行政调解制度的建立并不是一蹴而就的事情,必须由法律做出明确规定,行政诉讼调解制度的最终实现需要克服很多的制度性障碍和困难,专家学者、司法工作者应不断努力,推动这一进程,使行政“合意和解协议”裁定书成为人民法院向社会公众展示司法公正形象的载体和窗口。

  参考文献:

  [1]师宗县人民法院杨旭《关于行政诉讼案外协调制度的调查与思考》法学园地,2009年6月19日。

  [2]张淑芳.行政诉讼和解问题探讨.行政法学研究,2004(3).

  [3]沈福俊.和谐统一的行政诉讼协调和解机制.法学论坛,2007(6).

  [4] 宋朝武、刘小飞:《从国际诉讼和解动向看我国法院调解改革》,载《河北法学》2001年第6期。

  [5] 冯其江著:《行政审判调解之运作与检讨》,来源于《中国法院网*法学研究》,2006年1月5日发布。

  [6] 滕恩荣著:《行政诉讼调解制度构建初探》,来源于《中国法院网*法学研究》,2006年1月5日发布。

  [7] 张玉录著:《行政协商:构建和谐社会的行政救济法基础—兼论法律移植与本土资源的对接》,来源于《中国法院网*法学研究》,2005年4月6日发布。

  [8] 参见江伟主编:《民事诉讼法》,高等教育出版社,2004年第2版,P208。

  [9] 参见沈达明著:《比较民事诉讼法初论(下册)》,中信出版社1991年版,P163。

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